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（3）政务机关不应享有编制责任清单自说自话的独断权力，应接受人大常委会的备案审查，并应尝试提前介入式的备案审查方式。

[47]李建良，见前注[19]，第174-185页。其次，自身法体系中，公法与私法应该划分协调。

公法契约概念最早由德国行政法学奠基人奥拓•迈耶提出。[42]翁岳生，见前注[22]，第714-718页。有学者认为附和契约也是行政契约的常态，当事人一方在契约缔结和履行过程中处于弱势的不平等的地位，较少有协议的空间。[101]如果将政府采购看作一个整体契约行为，则分为缔约前行为、达成契约、履约行为。但是，法定契约仍有个案适用的歧义困扰。

也就是说，需要缔约双方同意才能由当事人申请法院予以强制执行行政契约。每一个国家或地区的行政契约与民事契约，在本区域都形成了一个自身自洽的体系性思考和分类建构。以《监察法》草案为例，关于在制定我国《监察法》之前是否要先行修宪，在宪法层面确认监察委员会的宪法依据，大多数学者持肯定意见，但刘松山教授却认为应当克制修宪的冲动，在不修宪的情况下，我国《监察法》亦可以找到宪法依据

2014年8月25日，全国人大法工委在《关于在县级管理区设立的基层人民法院的法官如何任免问题》的答复中，已经明确否决了不按行政区划设立国家机关的改革思路。不合理的组织结构，将导致错综复杂的行为机制。此外，目的团体公法人不仅可承担单项特定任务（比如供水服务），而且可承担多项特定任务（比如供水服务与污水治理）。因此，德国目的团体公法人制度可成为我国区域合作组织机制革新的参照系。

1.     团体大会 团体大会是目的团体公法人的议事机构，也是最高权力机构。比如各州教育管理法规定，国家有权强制设立中小学目的团体公法人，以协调基础教育资源公平分配，提升弱势市镇基础教育水平。

《巴登-符腾堡州地方自治体合作法》第12条第2款规定，团体基本章程可以允许团体大会组建行政理事会，以协助团体主席的工作。与之同时，加盟成员可以向行政监督机关提请审查监督，或是向行政法院提起行政诉讼，要求目的团体公法人善尽履行义务。比如目的团体公法人在联邦与州的授权范围内，可针对妨害供水服务行为进行行政处罚。另一方面，地方政府基于行政区划的刚性约束与彼此之间的竞争关系，具有自利性与闭合性，它们总是试图将成本转移给他人，自己坐享其成，或者过度使用公共资源，或者二者兼而有之，[4]而纯粹的行为机制难以克服这种自利性与闭合性。

更为重要的是，中央对地方事业编制的控制不如对地方行政编制的控制严格。设立目的团体公法人的行政协议属于团体基本章程。另外，法定设立式是指地方通过制定相应的法规、规章，授权上一级政府依职权成立目的型事业单位。从法解释学角度来看， 营利性组织不包含目前已被限定为以公益性为主要的目的的事业单位。

1. 常态:协议设立式 协议设立式是指加盟成员通过缔结行政协议自主设立目的团体公法人，意即设立自由团体公法人。目的团体公法人应当遵守公法上的保护性与程序性条款，同时以任务目标为导向，充分权衡公法与私法各自的实施效果。

然而若要真正实现上述目标，仍有赖于具体的制度设计。地方事业单位的设立变更由地方政府决定。

团体基本章程一经公布，义务团体公法人成立，相关地方自治体自动成为义务团体公法人的加盟成员。虑及团体主席任务繁重，各州《地方自治体合作法》均规定减负条款。换言之，目的团体公法人既不会导致地方行政组织结构发生重大变化，又能够充分保障区域合作治理能力。目的型事业单位所编列的预算，应符合经济性和节约性原则，确保目标任务有效履行，保证目标任务能覆盖所有应服务的对象。（四）经费模式 任何组织的运作离不开经费的支撑。行政监督机关一般是加盟成员的共同上级政府。

（2）结构模式 我国可以参考德国目的团体公法人的结构模式，由相邻区域政府各自派出代表组成目的型事业单位议事机构，选举或委任地方政府主要领导担任目的型事业单位的负责人，职权分工则由共同缔结的行政协议确定或是由上级行政机关决定。后者旨在维护公共利益，确保跨区域问题及时有效解决。

1.     任务范围 目的团体公法人所履行的区域合作任务原则上应属于地方自治事项，意即应是地方自治体自身效力范围的任务，比如供水服务、污水治理、垃圾处理、基础教育、公共交通、能源供应等。设立后者的目的在于保证组织机制执行力，实现区域合作任务高效履行。

2. 例外：法定设立式 法定设立式是指国家基于法律，依职权强制设立目的团体公法人，意即设立义务团体公法人。其理由在于，地方自治体的议事机构系直接民主选举产生，目的团体公法人的团体大会由加盟成员委任指派，若允许目的团体公法人承担过多的公共任务，则无异于以目的团体公法人全面取代地方自治体，并由此产生民主正当性的危机。

[7] 面对上述困境，普鲁士部分市镇自发组建教育、消防救灾、社会救济、水务等方面的区域合作组织。比如，《巴伐利亚州地方自治体合作法》第36条第4款规定，团体主席可以将部分任务委任给同样由团体大会选举产生的副主席或其他公务人员履行。依据宪法第107条的规定，地方政府在经济、教育、科学、文化、卫生、政等众多领域拥有广泛的事权。为实现成本最小化与效益最大化，任务履行须严格遵循预算制度。

[23] 四、我国区域合作组织机制革新的建议 虽然中德两国客观存在单一制和联邦制的区别，但是两国在区域合作治理过程中所面临的问题具有相似性。因此，国家公务员可以在事业单位兼任职务。

其内容应包含目的团体公法人的名称与住所、加盟成员与地域效力范围、目标任务、团体大会席次和表决权的分配、团体运作分摊费的收缴、行政组织机构、解散流程等事项。[15]法定设立式的授权性规范散见于各州单行法。

2006年《公务员法》第53条禁止国家公务员在营利性组织兼任职务。但是，地方自治体无权将自身所需承担的全部公共任务或大多数公共任务整体交由目的团体公法人完成。

如果沿着解释论的路径进一步探索，可以发现我国区域行政规划、区域行政指导、区域行政协议、区域性组织和区域协作立法的法律依据即宪法第3条、第15条、第30条、第33条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的相关规定。因为通过协议协商的方式，可充分照顾相邻区域政府的特殊利益，调动其参与区域合作治理的积极性。如果下级区域相邻政府共同拟定的章程违反法律法规的规定或明显违背区域合作治理的目的，那么上一级政府有权驳回该拟定章程，并可以依职权制定新的目的型事业单位章程。该预算决议必须体现符合经济性和节约性原则、确保目标任务有效履行、确保目标任务覆盖所有应服务的对象、确保服务价格和就业市场的稳定。

（3）行为模式 与德国目的团体公法人相似的是，目的型事业单位实际替代地方政府完成部分公共服务、履行社会管理职责。事实上，目的团体公法人乃是通过在组建模式、结构模式、行为模式与经费模式上的机制安排，发挥其制度功能。

以垃圾处理为例，我国不少地方填埋场数量有限，垃圾处理效率低下，这使得垃圾异地倾倒有了巨大的寻租空间，并由此引发跨界环境污染。不过，我国学者叶必丰指出，组织机制建立与行为机制设计呈正向比例关系，良好的组织结构，可以简化行为机制。

最重要的是，德国目的团体公法人制度一方面对既有行政权力结构冲击不大，另一方面可以有效克服组织机制松散的问题，并在区域合作治理中具有权威性。界定任务范围，控制任务数量，可维护地方自治，确保区域合作有效展开，避免逾越制度红线。